杭州城市风光。张之冰 摄

德寿宫

钱江世纪城“麦田”CBD

大运河杭钢公园

1986年的杭州，有两幅值得铭记的画面：

一幅定格在钱塘江畔。萧山15.5万名劳动者围垦滩涂，新造土地5.2万亩。人们挥锹筑堤，向江海要空间，“写”下那个奋进年代的滚烫雄心。

另一幅镌刻在制度深处。这一年，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）正式颁布，土地管理从过往政策性、分散性安排，步入有法可依的全新阶段。土地不再只是被开垦、被占用的自然资源，更成为需要确认权属、规划用途、依法审批的治理对象。

一边是发展的迫切渴望，一边是法治的刚性尺度。此后40年，这两股力量始终交织在杭州的城市发展进程中。

循着土地变迁的年轮，时间行至2026年，迎来“十五五”开局、《土地管理法》颁布40周年、第36个全国“土地日”三重节点交汇。今天，《中华人民共和国土地管理法》颁布四十周年杭州实践回顾展在杭州市城市规划展览馆开幕，以纸间墨痕、光影定格、案卷折痕，叩响法治护土的厚重回音。

从西湖之畔走向钱塘江两岸，杭州如何既守住沃土根脉，又托举城市发展？循着《土地管理法》落地的足迹，答案已然清晰：以严格保护守住脚下的土地，以精准保障托举城市向前。保护与保障相互交织，共同写下杭州与这片土地彼此成就的40年华章。

保护：从守住耕地到治理全域

彼时，向江海要空间的杭州，很快迎来另一道考题：城市不断生长，脚下的土地该如何守住？

答案首先落笔在一个“界”字上。随着《土地管理法》颁布，1988年杭州成立专门土地管理机构，发出首批国有土地使用权证，并将普法课堂搬上街头巷尾。土地逐步成为确权有据、规划有界、审批有序的治理对象。

1998年，《土地管理法》全面修订，为城市扩张划下更为刚性的底线。浙江大学公共管理学院教授、博士生导师靳相木认为，这是40年土地治理进程中极具转折意义的节点：农用地转为建设用地既受指标约束，又须依法审批，土地正式成为必须在规划约束下配置的稀缺资源。

次年，《杭州市土地利用总体规划》获国务院批准，成为全国首个获国家批准的省会城市土地利用总体规划。“沿江发展”“跨江发展”由此从构想迈入法定空间秩序。

此后，杭州对“保护”的理解持续深化——出台全国首个全域覆盖的耕地保护补偿政策，探索“田长制”，推动永久基本农田保护责任到人；2016年，全国永久基本农田划定工作现场交流会在杭州召开，杭州经验自此走向全国。

从“守护一块田”到“统筹整个国土空间”，杭州的治理半径不断延展。面对耕地、村庄和建设用地碎片化难题，杭州率先在西湖区双浦镇探索全域土地综合整治与生态修复，统筹垦田、治水、村庄整治和空间优化，实现良田连片、村庄焕新、发展集聚。自2018年全面启动以来，杭州累计获批土地综合整治工程115个，覆盖650个行政村；西湖双浦、余杭径山等项目先后入选国家级典型案例。

保护，不只是守住红线，更是在重塑空间中打开全新未来。

保障：从打开市场到盘活存量

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如果说保护为发展划定清晰边界，保障则要回应核心命题：有限的土地，如何承载一座持续生长的城市？

杭州较早走入土地使用制度改革的“试验场”。1989年，杭州签下首幅国有土地使用权出让合同，土地第一次有了“价格”，市场化改革由此破冰。

此后改革持续提速。1993年，杭州市地产市场挂牌；1997年，杭州市土地储备管理委员会成立，政府统一收储、整理、供应的“杭州模式”初现雏形，并为全国各兄弟城市土地储备交易制度建设提供实践参考；1999年，杭州完成首宗国有土地公开拍卖，土地配置进一步走向公开、公平、公正。

制度创新释放的，不只是一宗宗土地的价值，更是一座城市发展的底气。从旧城改造、跨江拥江到地铁成网，从保障G20杭州峰会到支撑亚运城市建设，这套全国领先的土地储备交易制度始终稳稳托举城市战略。杭州的土地要素保障，也从“供出一宗地”走向“服务一座城”。那些拔节而起的新城、穿江越城的轨道，背后都藏着土地制度沉静而有力的支撑。

保障发展的同时，权利的天平也在校准。杭州率先探索村级留用地制度，鼓励村集体在留用土地上自持物业、深耕产业运营，为城市化进程中土地被征收的村集体构建长效增收渠道，切实保障村民持续共享城市发展红利。

当地上空间日益趋紧，杭州转而向地下、向空中探寻破局路径。轨道交通综合开发、“空间换地”“亩产倍增”“土地三维确权”等改革，推动土地配置从单纯保障项目落地，转向关注产业质量和亩均效益。

2023年，杭州获批全国低效用地再开发试点城市。南宋德寿宫遗址、杭州国家版本馆、杭钢公园等实践表明，低效用地再开发能实现文脉保护、城市肌理修复的多重价值。土地保障的核心逻辑，由“提供多少新增空间”转向“创造多少综合价值”。

靳相木认为，当前杭州仍处于向存量发展转换的窗口期，关键要在存量空间价值提升中培育新动能，兼顾产业升级、公共服务改善和城市可持续运营。

统筹：在保护与保障中求“两全”

40年间，保护与保障从来不是两条平行线。保护越严格，越倒逼节约集约；配置越高效，越能减少对新增空间的依赖。看似一紧一松，实则彼此成就。

“遵循‘八八战略’、绿水青山就是金山银山理念指引，历经多年迭代升级，杭州已构建起全域大保护、全域大治理的现代化自然资源治理体系。”市规划和自然资源局有关负责人表示，随着自然资源统一管理和国土空间规划体系建立，土地不再是孤立的生产要素，而成为连接耕地保护、生态安全、产业发展、城乡融合和群众权益的基础性载体。

这种统筹，意味着既要算面积账、指标账，也要算产出账、生态账和民生账。2024年，《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》获国务院批复，生态、农业、城镇空间纳入一张蓝图，杭州由土地用途管制进一步迈向国土空间用途管制。

该负责人表示，面向未来，杭州将以《土地管理法》为根本遵循，持续优化国土空间格局、盘活存量土地潜能、传承城市历史文脉，为城乡融合发展和城市高质量可持续发展筑牢坚实的资源保障与空间支撑。

从《土地管理法》法律版本的迭代“生长”，到一座城市的数次“转身”，城市现代化建设纵深推进，法治护航仍在持续。

站在《土地管理法》颁布40周年的新起点，杭州仍在一寸寸土地上，为今天拓展空间、为未来守住沃土。城市向前，沃野长青，这是杭州献给土地与时代的深情答卷。

图片除署名外由市规划和自然资源局提供